冯丹萌 金书秦：乡村振兴背景下“三农”工作的“守”与“进”
【作者简介】冯丹萌 农业农村部农村经济研究中心副研究员；
金书秦（通讯作者） 农业农村部农村经济研究中心研究员
【基金项目】国家民委民族研究青年项目：深度民族贫困地区脱贫后的可持续发展思路研究（2020-GMC-020）
【文章来源】《行政管理改革》2021年第10期
文章结构
一、乡村振兴背景下“三农”发展的重大使命
二、新阶段“三农”发展的“底线”守护
三、乡村振兴战略全面实施的突破探索
摘 要
在全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史交汇期，乡村发展面临着巩固和起步的双重任务。党的十九大提出实施乡村振兴战略，再次肯定了“三农”发展重要历史定位，并针对新阶段发展方向和需求，对“三农”工作划出重点。在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，“三农”工作的推进实施既要兼顾底线守护，也要扛起向前迈进的多重任务，具有历史时代性和发展紧迫性。
党的十九大提出实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，以亿万农民对美好生活的向往为核心，对“三农”工作作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。2021年6月1日起，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式实施，从产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合等方面提出促进措施，对“三农”工作的顺利推进提供了重要指引。
习近平总书记强调，从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。这体现了“三农”工作在建党百年来发挥的历史性作用，体现了在推进社会主义现代化发展中承担的艰巨任务，也体现了在新旧交替的历史交汇点所担负的关键责任。
（一）“三农”发展是全面建成小康社会的关键基础
习近平总书记强调，中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。中国共产党成立百年以来，在探索中国特色社会主义道路过程中，“三农”问题始终是贯穿整个国家发展进程的重要脉络，从“三农”思想的形成、“三农”战略的历史演进，到“三农”问题的理论创新与实践，都体现着中国共产党带领人民群众共同发展、实现共同富裕的宗旨。改革开放以来，为了缓解城乡差距、促进共同富裕，针对农村贫困人口进行了规模性、系统性的扶贫脱贫艰难探索，经过多轮制度改革、政策完善、资金投入、实践创新，我国于2020年终于全面消除绝对贫困，7亿多农村贫困人口摆脱贫困，兑现了党对人民群众“一个都不能少”的庄严承诺。中华民族几千年的绝对贫困问题得到彻底性解决，为全面建成小康社会奠定了扎实的基础，为全球减贫事业作出了巨大贡献。
（二）“三农”发展是全面建设社会主义现代化国家的关键环节
全面建成小康社会后的“十四五”时期，我国发展进入了新的阶段，开启了向第二个百年奋斗目标推进、全面建设社会主义现代化国家的道路。随着我国整体经济实力和发展结构的不断提升，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种矛盾背后，其实是对城乡区域均衡发展和高质量多维度发展的新要求，而突破口就在于“三农”发展。党的十九大报告提出乡村振兴战略，明确了“三农”在新的发展阶段的突出作用。在理念构建上站到更高的格局进行统筹规划，以加快农业农村现代化、建设美丽中国、传承农耕文化、创新社会治理、提升人民幸福感等方面为目标统筹考虑。在目标设定中，把乡村振兴放在中华民族伟大复兴进程中，以“两个一百年”奋斗目标为指引，通过系统性分析我国社会主要矛盾在“三农”发展中的体现，提出《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，稳步推进、长远规划。在实践探索方面，以农业农村优先发展为前提，围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五方面内容全面推进。同时，以构建和谐共进的城乡融合机制为保障，通过生产要素、技术、人才、管理、生态等资源的双向流动，补足乡村短板，从根本上缓解发展不均衡问题。
（三）“三农”发展是推动实现“两个一百年”奋斗目标的重要支撑
习近平总书记指出，在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。当今世界迎来了百年未有之大变局，着眼于我国经济宏观发展状况，在疫情的全球化冲击、国内外经济形势的多重压力下，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的提出，为加快培育形成强大国内市场提出新要求，农村成为我国新时期扩大内需的“新生军”。
在国内循环大格局下，扩大内需发展战略是我国未来发展的总基调。我国农村人口众多，资源丰富，大规模的农村市场基数可为激活国内市场提供较大空间。从消费结构来看，改革开放以来，我国农村整体经济快速发展，农民可支配收入水平大幅度提升，农村消费实力得到增强，消费结构也不断优化，农民从基本的生活物品消费为主向交通通信、医疗保健和衣着类等方向转变，消费意愿呈上升态势；加上信息化时代在农村区域的嵌入，电商消费等线上购物模式为农村提供了广阔的消费渠道，大大提升了农村消费的便捷度，为构建多样化的市场体系提供有利发展条件。对于西部、深度贫困、少数民族等地区，2020年已全部实现“两不愁、三保障”脱贫目标，发展后劲大、需求高，未来消费潜力大。
在全面脱贫接续乡村振兴、迈进“十四五”的开局之年，“守”字是前提。要将党的十八大以来的脱贫成果有效巩固拓展、把老百姓基本的粮食安全牢牢守住、把党领导下的基层治理稳固好。
（一）巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接
《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，持续推进脱贫地区发展。全面脱贫是我国多年来经历了艰难探索而取得的，实属不易，因此现阶段需要将脱贫攻坚中取得的成绩、实践经验以及政策体系有效总结梳理。中央农村工作会议强调，从脱贫之日起对摆脱贫困的县设立5年过渡期，这为脱贫攻坚成果的巩固拓展做好充分的时间缓冲。
一是要构建防贫返贫的监测和帮扶体系。要建立健全防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫户、边缘户以及低收入人口等贫困周围的群体进行动态实施监测，要保证绝对贫困问题彻底、持续性得到解决。同时，要针对一些因病、因学、因失业或其他重大变故的短暂性贫困建立及时救助系统。
二是要保持政策体系的稳定衔接。脱贫攻坚中形成了一批支持力度大、成效显著、持续性强的政策，尤其对于少数民族等特殊地区，一些针对性强的政策短时间内仍具有较为重要的作用。加上目前部分脱贫人口政策性收入占比较高、自我发展能力还显不足。因此过渡期内要在政策总体稳定的基础上，分类评估，明确哪些政策应该退出，哪些政策应该保留，哪些政策需要减弱，哪些政策需要新增，完善政策衔接体系。
三是关注易地扶贫搬迁后可持续发展问题。易地扶贫搬迁工程的实施有效解决了脱贫地区“一方水土养不起一方人”的窘境，但是脱贫之后如何保障这部分群体稳得住、有就业、能致富，需要持续做好扶持工作。要继续维持对搬迁安置点产业资金、政策的持续性投入，有序引导搬迁人口通过扶贫车间、外出务工、从事商业活动等渠道稳固可持续发展能力。同时，也要注重解决搬迁人口因生活习惯转变产生的社会问题，通过组织文化活动、成立心理疏导小组、建立基层干部长期对接机制等方式让搬迁人口尽快适应新的环境和生活方式。
（二）稳固好粮食安全底线
习近平总书记多次强调，要牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧，并就此提出多项具体要求。《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，国家实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略。2020年在多重压力下，我国农业砥砺前行，粮食生产实现了“十七连丰”，为应对风险挑战起到了关键性保障作用。在“十四五”时期，要继续发挥农业的基础性作用，让粮食安全筑牢老百姓的内心安全感。
从具体行动上，要围绕种子和耕地问题，稳固农业的“压舱石”作用。种子是我国农业发展的根本，是农业科技的芯片。在国际经济冲击下，粮食产需维持紧平衡状态，稳固粮食安全仍是长期重要话题。在种子问题上，现阶段我国种业技术创新能力不足，如玉米等品种仍存在对外依赖较强的问题，需要加大科技力量保证种子在市场上的主动权和话语权。
在耕地方面，中央工作经济会议强调，要坚决遏制耕地“非粮化”、防止“非粮化”。我国人多地少，且随着种植业结构的调整，部分耕地不再种植，因此要以保证粮食产量为原则，制定严格的耕地保护制度，捍卫耕地红线，处理好粮食生产与经济效益之间的平衡关系。同时从我国耕地质量来看，高质量耕地面积较少，据2019年全国耕地质量等级数据显示，评价为一至三等的耕地面积占比为31.34%，四至六等的耕地面积占比为46.81%，七至十等的耕地面积占比21.95%。因此要以农业绿色发展理念为指导，加强耕地质量提升，尤其是对粮食主产区和主要农作物优势产区，制定针对性的耕地质量提升措施，如通过对黑土地、重污染土地采取轮作休耕等保护性模式，恢复地力、培肥地力、提高耕地产出能力。
在支持政策上，要通过多种渠道和多元政策调动农民种粮积极性。近年来随着农业生产成本的提高，农民种粮效益逐渐降低，一定程度上打击了农民的种粮积极性。因此需要进一步稳定和加强种粮农民补贴，增强农户种粮信心；同时鼓励专业合作社、家庭农场等主题发展适度规模种粮，缓解“谁来种地”的问题。
（三）筑牢国家生态安全屏障
《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制，实施重要生态系统保护和修复工程，加强乡村生态保护和环境治理，绿化美化乡村环境，建设美丽乡村。如何看待发展和安全两大问题，其核心就是正确处理好经济与生态之间的平衡关系。要以生态优先、绿色发展为发展导向，把握好生态环保底线，为农业高质量发展搭建起生态安全屏障。要持续加强污染防治。围绕大气污染、水污染、土壤污染等问题进行针对性防治，进一步降低重点生态功能区的资源消耗强度；以农村生态文明建设为目标继续蓄力，从种植业污染、农村生活垃圾治理等方面多点发力，改善农业农村生态环境，为建设生态宜居的美丽乡村打造绿色“底板”。
同时，还要继续完善生态保护监管体系。改革开放以来我国经济的高速发展让生态背负了巨大压力，必须认识到生态修复任务的长期性。要针对农牧业面源污染、农药化肥污染等突出问题构建严格的管控体系。以生态保护红线指标体系为标准构建动态监管、定期评估制度，让生态安全保护工作更加具体化、数据化、可操作化。
（四）巩固基层治理，夯实发展堡垒
自实施精准扶贫战略以来，我国充分发挥组织优势，在党的领导下，不断强化组织领导，通过建立组织领导体系、“五级书记”抓扶贫、党政一把手抓落实等机制，强有力地保证了扶贫工作的稳步扎实推进。同时，通过不断推进干部下沉作战，通过选派一批优秀干部驻村帮扶、在当地选取优秀党员群众作为网格员，真正将扶贫政策落地生根，产生实质效益，提升了乡村治理能力。中央农村工作会议指出，全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。
《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。在新发展阶段，要继续突出基层治理的重要性。从乡村发展的内容和目标来看，乡村振兴是脱贫攻坚的“升级版”，涉及对象更全面、内容更多元、标准定位提高了，自然难度也更大了。因此要有效借鉴脱贫攻坚中的基层治理经验，坚持党的全面领导，培养一批觉悟高、能力强的乡村振兴干部队伍，激发农民对实施乡村振兴的积极性、主动性、参与性和创造性。同时要在原有基础上完善“三治融合”乡村治理体系，通过结合相关法律、村规民约、道德规范等多途径优化乡村治理结构，提升治理效率，更突出以人民为中心的发展思想。
在守好底线的同时，必须认识到新发展阶段的新要求、新目标。中央农村工作会议指出：脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，实现“三农”工作重心的历史性转移。这不仅仅是我国内部社会主要矛盾凸显的必然需求，也是外部环境的驱动使然。要在“守”好底线的基础上主动发力，以更高的目标、完善的制度、有力的举措、创新的实践、强大的合力推进乡村振兴见实效。
（一）聚焦产业发展，促进小农户和现代农业发展有机衔接
产业振兴是乡村振兴的根本所在，是农村可持续发展动力的直接体现，但同时也是全面推进乡村振兴的重点和难点。
一是结合地区资源禀赋、创新探索特色产业发展格局。要根据各地发展规律和市场发展趋势，充分挖掘当地种养条件适宜、经济效益相对较高、发展较为稳定的特色资源。同时，要以农业供给侧结构性改革为驱动，将区域资源和生态资源与市场需求紧密联系起来，构建多层次、差异化的发展格局，打造区域化农产品品牌，推动农业特色产业高质量发展，提升农产品的市场竞争力，让产业发展得到市场的认可。要加快农业生产、加工、销售、服务等环节的衔接配合，延伸产业链、提升价值链、打造供应链。
二是依靠多元主体带动，完善利益联结机制。要充分利用专业合作社、农村集体经济组织、家庭农场、当地能人等新型经营主体的辐射带动作用。尤其对于脱贫地区和欠发达地区，需要依靠这些主体提供的资金、经营、市场等资源，维持脱贫后的可持续发展，夯实农村内生发展能力。
三是促进产业融合，提升农民产业增值收益。按《中华人民共和国乡村振兴促进法》的要求，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展。要依托农村农业、文化、旅游、生态等多类资源，打造“农业+生态”“农业+旅游”“农业+文化”等多样化发展思路，通过将农业产业与二三产业有机结合起来，发挥农业多功能性尽可能地将农业产业链产生的收益落到农民身上，同时也为农村剩余劳动力提供更多的就业机会。
（二）深化农村改革，激发要素活力
为了更好地维护和发展好农民的权益，需要继续推进改革。要深化农村集体产权制度改革。我国农村地域广阔、集体资产庞大，如何在新时期发展中充分盘活利用好这部分资源是需要探索的重点。近年来，很多地方通过“三变”改革等实践，将农村集体经济组织、农户和企业结合起来，使集体经营性资产、资源性资产得到充分利用，让农民在改革中真正受益，也让集体经济组织在乡村发展中有了更多的“话语权”。
要巩固完善农村基本经营制度。要促进新型城镇化与乡村振兴的协同发展。现阶段，城乡间发展不平衡不充分的问题仍是我国社会主要矛盾的突出表现，而这其中，最关键的是打通城乡循环的通道，释放农业资源和农村活力。一是打通人口的流通，要通过户籍制度改革、社会保障制度改革让更多农村进城人口享受到平等的社会福利和权益；同时也要通过返乡人才激励制度让优秀的人才流入乡村建设发展。二是资源的流通，要通过农村集体经营性建设用地入市等制度改革，使农村闲置资源得到有效利用，激发土地市场活力。三是资金的流通，面对城乡现存的差异问题，资金的打通仍是关键，要通过规范有序地引导工商资本下乡，通过技术、管理、资金等支撑，为农村产业发展注入市场化力量，让企业和农民达到“共赢”。
（三）秉持可持续发展理念，增强发展定力
中央农村工作会议指出：要保持战略定力，以钉钉子精神推进农业面源污染防治，加强土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修复。长期的农业农村发展和脱贫攻坚经验让我们了解到生态与经济的发展并不是对立的，而具有高度耦合性。要在推动农业高质量发展进程中，继续坚持绿色发展路线，促进生态文明建设的扎实持续性推进。
要继续秉持绿色发展理念，在技术和制度两方面抓住节奏、找准重点。将绿色作为农业农村发展的驱动力，通过挖掘乡村生态、文化等内在资源，打造良好的居住环境、优质有机的农产品、具有民俗风情的特色休闲旅游等多元增收渠道，突出绿色资源的经济、社会和文化多重价值，形成绿色发展与经济收入相互强化的良性循环机制，为推进乡村振兴战略、实现农业农村现代化注入内在源泉。
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